Die Ukraine bemüht sich seit mehreren Jahren mit beschleunigtem Tempo um den Beitritt zur Europäischen Union. Seit 2022 hat sie den Status eines Beitrittskandidaten und 2024 hat sie die Beitrittsverhandlungen aufgenommen. Nachdem sich der Beitritt unseres östlichen Nachbarn zur NATO nach dem Amtsantritt der Trump-Regierung als politisch unrealistisch erwiesen hat, sieht die Ukraine die Mitgliedschaft in der Union als Garantie für ihre Sicherheit vor russischer Aggression.

Die Aufnahme eines neuen Mitglieds in den Club der EU-Länder erfordert jedoch eine einstimmige Entscheidung aller Mitgliedstaaten im Rat. Jede Phase des Beitrittsprozesses unterliegt der einstimmigen Zustimmung, wobei jeder Mitgliedstaat den Beitritt jederzeit mit seinem Veto blockieren kann. Diese Grundsätze sind in Artikel 49 des Vertrags über die Europäische Union verankert.

Die ukrainische Mitgliedschaft und der Übergang zur nächsten Verhandlungsphase werden offen von Ungarn unter der Führung von Viktor Orbán blockiert, der vor allem um die Energiesicherheit, die Landwirtschaft und die Auswirkungen des russischen Krieges besorgt ist, aber auch die Situation der ungarischen Minderheit in der Ukraine kritisiert.

Der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj zögerte im Rahmen seiner Bemühungen um einen EU-Beitritt nicht, Ungarn damit zu drohen, dass die Ukraine ihre Angriffe auf die Ölpipeline Druzhba fortsetzen werde, wenn Ungarn nicht aufhöre, ihren Beitritt zur Gemeinschaft zu blockieren.

Die Spitzenvertreter der EU stören sich nicht einmal an vorsätzlichen militärischen Schritten mit energiepolitischen und sicherheitspolitischen Folgen für einen Mitgliedstaat der Union und suchen weiterhin nach Wegen, um das Land im Kriegszustand in die Europäische Gemeinschaft aufzunehmen. Diese Bemühungen sind so weit gegangen, dass sie wegen der Ukraine bereit sind, die Grundlagen für die Aufnahme neuer Mitglieder zu ändern, was einen gefährlichen Präzedenzfall für die Machtübernahme durch dominante Staaten schaffen würde.

Bemühungen zur Änderung der Grundregeln

Der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, versucht derzeit, das Veto Ungarns zu umgehen, indem er vorschlägt, die Einstimmigkeitsregelung in der Phase des EU-Beitrittsprozesses der Ukraine durch eine qualifizierte Mehrheit zu ersetzen.

Nach Costas Vorschlag würde eine qualifizierte Mehrheit der Länder für die Eröffnung sogenannter Verhandlungsgruppen für die Ukraine, aber auch für Moldawien stimmen, wodurch die bestehenden Regeln geändert würden. Der Vorschlag in seiner jetzigen Form erfordert jedoch weiterhin Einstimmigkeit bei der Genehmigung des endgültigen Beitritts eines Landes zur Union.

Die Europäische Kommission unterstützt den Vorschlag von Costa, der die grundlegenden Bestimmungen des EU-Vertrags neu formuliert. Paradoxerweise kann jedoch auch dieser Vorschlag nicht ohne die einstimmige Zustimmung aller Mitgliedstaaten verabschiedet werden. Für eine solche Änderung des Gründungsvertrags ist es nämlich erforderlich, dass der neue Text einstimmig von allen Mitgliedstaaten angenommen und anschließend gemäß den Verfassungsvorschriften jedes einzelnen Mitgliedstaats ratifiziert wird.

Costa versucht also, die Einstimmigkeitsregel bei der Abstimmung über den EU-Beitritt der Ukraine zu umgehen, indem er eine weitere Abstimmung einleitet, die ebenfalls die einstimmige Zustimmung der Mitgliedstaaten erfordert. Es ist nicht rational anzunehmen, dass zumindest Ungarn nicht gegen diese Änderung sein und erneut sein Vetorecht nutzen wird.

Dennoch sind Fachartikel erschienen, die detailliert beschreiben, wie man das ungarische Hoheitsrecht, über die EU-Mitgliedschaft zu entscheiden, legal umgehen kann. Die Autoren dieser Texte behaupten oft, dass eine Änderung der Methodik bei den Zwischenschritten (wie beispielsweise im Fall des Vorschlags von António Costa) keine Änderung der Gründungsverträge erfordert, sondern vielmehr eine politische Entscheidung des Rates ist.

Diese Auffassung wird jedoch bislang durch keinen relevanten Rechtsakt oder keine Rechtsprechung gestützt, weshalb weiterhin der Text des Gründungsvertrags gilt, der die Zustimmung aller Mitgliedstaaten vorsieht. Und das bedeutet auch die Zustimmung Ungarns.

Die Mitgliedstaaten unterstützen den Beitritt der Ukraine zur EU nicht

Neben dieser offensichtlichen Tatsache, die eine mögliche Änderung verhindert, ist auch auf die langsame Kehrtwende der Mitgliedstaaten in ihrer Unterstützung der Ukraine als Mitgliedstaat der Union hinzuweisen. Der Plan von Costov stößt nämlich auf Widerstand seitens mehrerer EU-Länder, darunter Frankreich, die Niederlande und Griechenland, und es ist unwahrscheinlich, dass er auch in Dänemark breite Unterstützung finden würde.

Diese Länder befürchten, dass eine Änderung der Beitrittsregeln gleichzeitig ihre eigene Fähigkeit einschränken würde, Beitrittsanträge, die sie als problematisch erachten, zu blockieren.

Die Befürchtungen dieser Länder sind berechtigt, da eine solche grundlegende Änderung der Rechte der Mitgliedstaaten einen deutlichen Schritt in Richtung einer autoritären Machtübernahme in grundlegenden Fragen bedeuten würde, ohne Rücksicht auf die Meinungen anderer. Dies würde dem Wesen der Europäischen Union widersprechen.

Wenn die EU beginnt, das Vetorecht bei „unbequemen” Meinungen regelmäßig zu umgehen, könnten rechtliche Manöver dieser Art zur gängigen Praxis werden. Ähnlich wie in diesem Fall reicht es aus, wenn Staaten mit einer dominierenden Position entscheiden, dass „es das Richtige ist” – unabhängig von der Haltung der anderen.

Das Veto „rebellischer“ Staaten darf den „Fortschritt“ schließlich nicht behindern – und wenn sie nicht durch Argumente oder Vereinbarungen überzeugt werden können, werden ihr Wille und ihre Interessen in den Hintergrund gedrängt.

Mehrheitsbeschlüsse in grundlegenden Fragen bedeuten Föderalisierung

Das Prinzip der Mehrheitsbeschlüsse führt unweigerlich zu einer faktischen Föderalisierung, in der die Nationalstaaten eine marginalisierte Rolle bei der Verhinderung von Entscheidungen spielen, die sie als ihren nationalen Interessen zuwiderlaufend betrachten.

Wenn die EU beginnt, das Vetorecht eines Staates systematisch zu umgehen, kann dieser Staat – und seine Bürger – die Kontrolle darüber verlieren, was in der Union beschlossen wird. Ein solches Vorgehen steht jedoch im Widerspruch zum klassischen Gedanken souveräner Staaten mit ausschließlichem Vetorecht, der in den Gründungsverträgen der EU verankert ist.

Die kürzlich verabschiedete Änderung der Verfassung der Slowakischen Republik, die den Schutz von Wertvorstellungen und der nationalen Identität betont, würde ihre Bedeutung verlieren. Wenn ein Veto umgangen wird, kann auch ein weiteres umgangen werden – bei so grundlegenden Themen wie Migration oder Außenpolitik. Und Staaten, die sich gegenüber der Mehrheit in der Minderheit befinden, müssen sich fügen.

Befürworter dieses unauffälligen Vorstoßes zur Föderalisierung der EU verweisen auch auf ein Beispiel aus der Vergangenheit, als das Vetorecht auf ähnliche Weise umgangen wurde. Es handelte sich um den Gipfel in Brüssel über die Finanzhilfe für die Ukraine in Höhe von 50 Milliarden Euro, bei dem der ungarische Ministerpräsident Viktor Orbán sein Veto zurückzog und vor der Abstimmung den Verhandlungssaal verließ. Mit diesem Schritt blockierte er nicht die gemeinsame Entscheidung der übrigen Mitgliedstaaten.

In diesem Fall muss jedoch auf die diametral unterschiedliche Situation hingewiesen werden, in der neben anderen rechtlich-technischen Fragen die Art und Weise der Ablehnung eine entscheidende Rolle spielt. In der Vergangenheit hat Ungarn sein Veto zurückgezogen und nicht abgestimmt, d. h. es hat zu der betreffenden Frage keine Stellung genommen. Derzeit jedoch legt Ungarn wiederholt sein Veto gegen die Bemühungen der Ukraine um einen EU-Beitritt ein und beharrt weiterhin auf seiner Haltung.

Die derzeitigen Bemühungen, unbequeme Meinungen einfach zu umgehen, sind das Ergebnis einer mangelnden Bereitschaft, Kompromisse zu respektieren und anspruchsvollere Wege zu einer politischen Einigung zu suchen. Es ist nicht akzeptabel, dass wir in einer so grundlegenden Frage wie dem Beitritt der Ukraine zur Union nach Wegen suchen, um die Meinung eines Staates oder einer Minderheit von Staaten zu umgehen, wenn ihnen etwas nicht gefällt.

Keiner der verantwortlichen Politiker hat sich bisher kompetent mit den wesentlichen Fragen auseinandergesetzt, wie ein Staat, der sich im Kriegszustand befindet, Mitglied der Europäischen Union sein könnte und ob dies einen Krieg für die gesamte Union und damit auch für die NATO bedeuten würde.

Nicht weniger wichtig sind die Fragen, ob eine vom Krieg zerstörte Ukraine als vollwertiges Mitglied der Union ausreichende wirtschaftliche und sicherheitspolitische Garantien bieten würde. Andere Länder, wie beispielsweise die Türkei, warten bis heute auf ihren Beitritt, weil sie die strengen Anforderungen nicht erfüllen, aber die Ukraine soll plötzlich Raum für beschleunigte Beitrittsverhandlungen und sogar für die Umgehung des Vetorechts erhalten?

Im Vertrag über die Europäische Union sind die Bedingungen festgelegt, die alle Länder erfüllen müssen, die Mitglieder der Europäischen Union werden wollen. Es handelt sich um die sogenannten Kopenhagener Kriterien, die alle Mitgliedsländer erfüllen mussten, aber im Falle der Ukraine ist fraglich, ob ihr Zustand alle festgelegten Regeln widerspiegelt.

Die Herangehensweise an diese Themen sowie die – schon auf den ersten Blick widersprüchlichen – Schritte in Fragen der Hilfe für die Ukraine zeigen, wie sehr sich die Union von den ursprünglichen Grundgedanken der Europäischen Gemeinschaft entfernt.

Die Umgehung des Vetorechts wäre der erste Schritt zur Föderalisierung, die die Union grundlegend zu einem neuen Staatenbund umgestalten würde, in dem die kleinen und schwächeren Länder weder eine Stimme noch einen Platz hätten.